【光明论坛】
作者：史麒麟 谭启平（系西南政法大学民商法学院科研助理、西南政法大学民商法学院教授）
“十五五”规划纲要明确提出，高质量推进城市更新。今年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。一系列政策的密集出台，标志着当前中国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。当前，各地如火如荼地推进城市更新，取得了可喜成效。但在纵深推进的过程中，也遇到了不少困难，集中在3道相互关联的题目上：谁来实施、怎样决策、收益怎样分配。妥善应对这些情况，直接影响着城市更新行动的落地成效与实施成色。
城市更新不同于新增建设用地开发，它是在既有产权格局之上进行的“二次手术”。在这一过程中，有3个方面的现象应被关注。一是许多专业运营企业有能力、有意愿参与老旧厂房改造、闲置楼宇盘活，却因种种原因审批效率有待提高，说到底是实施主体资格与制度供给适配性须更协调。二是城市更新直接关乎千家万户的切身利益，居民是真正的参与主体。但从实际运作上看，存在前期规划阶段主要对接产权方和相关部门，居民意见收集稍显滞后等现象。如一个老旧小区究竟应先加装电梯还是先改造管网？公共空间是用于停车还是用于绿化？一些老旧小区改造后，短期设施完好，时间一长，垃圾无人清扫、路灯损坏等情况时有发生。怎么决策，不仅关乎当下的改造内容，更关乎未来的长效治理。三是城市更新必然带来利益格局的再调整。改造完成后的空间增值、运营收益、物业管护成本，亟须明确政府、产权方、运营方、居民四方之间的分配规则。比如，老旧小区加装电梯高层住户与低层住户之间的补偿问题、公共空间改造后引入商业业态租金收益分配问题等。
这3个方面归根结底是物权制度与城市更新实践之间的适配问题。民法典为此提供了基本的法理框架。关于“谁来实施”，民法典确立了物权法定和不动产登记制度，规定了租赁权、居住权、地役权等他物权。运营方基于租赁或合作合同取得的债权，应足以支撑其作为行政相对人申报项目。关于“怎样决策”，民法典的规定是既要保障多数业主的正当权益，也要防止对少数业主合法权益的漠视。关于“收益怎样分配”，民法典对业主共有部分的收益归属、物业服务合同的权利义务均有明确规定，关键在于如何将纸面上的共同管理权转化为实践中的长效治理机制，建立起成本共担、收益共享的规则体系。
破题之道，在于以制度创新回应实践呼唤，在“软建设”方面贯彻人民城市理念并健全长效运维机制。针对“谁来实施”，应建立“产权方+运营方”双主体协同机制，赋予专业运营企业在满足约定条件的前提下独立申报项目全流程的权限，产权方以委托书、承诺书等形式予以配合。针对“怎样决策”，应当完善公众参与和共治协商机制，让居民意见贯穿项目全流程。项目启动前，通过入户调查、居民议事会等方式精准摸清需求，尤其要关注租户、老年人等；方案设计阶段，建立意见采纳反馈的刚性约束，对未被采纳的意见予以公示并说明理由；运营阶段，设立由居民代表、运营方、社区组织共同组成的管理委员会，实现共建共治共享。同时，推动规划、土地、消防等制度的适应性改革，探索存量建筑用途转换的正负面清单和过渡期政策，对符合安全底线要求的业态调整，采取容缺办理和并联审批，允许暂不办理土地用途变更手续直接办理相关证照。针对“收益怎样分配”，应当将运营前置，建立“策划—建设—运营”一体化机制，在项目立项之初即明确运营主体、成本分担和收益分配方案，将后续管养责任、资金来源纳入项目审批和验收标准。政府可通过购买服务、以奖代补等方式，支持专业运营机构参与老旧小区长效管理，让投入者有回报、受益者有担当、管理者有动力。
城市更新，更新的是空间，考验的是治理。只有当制度的齿轮与现实的齿痕相互咬合，谁来实施、怎样决策、收益怎样分配这3道题才能找到各自的答案。以法治之力打通梗阻，以制度创新回应实践呼唤，城市更新方能行稳致远，为建设现代化人民城市提供坚实基础。
《光明日报》（2026年09月15日 02版）
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